Prispevek guvernerja ob 25. obletnici ECB – Pomen neodvisnosti centralnih bank

Evropska centralna banka (ECB) 1. junija praznuje 25. obletnico ustanovitve, ki je pomenil enega večjih mejnikov v procesu evropskega povezovanja. S prevzemom evra leta 2007 se je Evrosistemu pridružila tudi Slovenija. Od takrat dalje sooblikujemo odločitve na področju denarne politike, ki zadevajo 350 milijonov prebivalcev. Ob obletnici pa želim poudariti pomemben element obstoja centralnih bank – to je naša neodvisnost pri oblikovanju denarne politike. To namreč štejem kot enega večjih institucionalnih dosežkov na področju ekonomske politike zadnjih generacij.   

Naša prioritetna naloga v okviru Evrosistema je skrb za stabilnost cen, ki je glavni cilj skupne denarne politike. Z izjemo aktualnega obdobja, ko se zaradi posledic več šokov soočamo s posebnimi razmerami, smo v regiji zadnja tri desetletja živeli v enem najstabilnejših cenovnih okolij v moderni dobi. Poleg oblikovanja in izvajanja denarne politike skupaj opravljamo še več drugih pomembnih nalog, kot so izdaja evrskih bankovcev in kovancev, nemoteno izvajanje medbančnih, kartičnih in spletnih plačil, nadzor poslovnih bank ter spremljanje in omejevanje tveganj v finančnem sistemu. To lahko skupaj opravljamo boljše in učinkovitejše, kot bi predvsem v majhnih državah lahko sami.

Na zasnovo ECB in širšega Evrosistema je močno vplivalo širše soglasje v akademskih in strokovnih krogih, da je za doseganje nizke in stabilne inflacije potrebna neodvisna centralna banka. Neodvisnost se nanaša zlasti na naš mandat – omogoča nam, da denarno politiko vodimo na podlagi naše strokovne presoje. Poleg tega neodvisnosti od političnih in drugih zunanjih vplivov naša neodvisnost vključuje tudi zadostna lastna finančna sredstva ter razpoložljivost instrumentov in drugih pogojev za izvajanje nalog. In nenazadnje, zagotavljanje centralnobančne neodvisnosti nacionalnih centralnih bank je eden od pogojev za prevzem evra.

Banka Slovenija kot neodvisna institucija deluje vse od njene ustanovitve pred 32 leti. Pri odločanju o vzpostavitvi neodvisnosti centralne banke sta bila ključna dva širša, globalna trenda. Prvi je bil politično razpletanje razmer v Vzhodni Evropi ob padcu berlinskega zidu, nastajanje novih držav in v tem okviru odcepitev Slovenije od takratne skupne države. S tem se je pojavila  potreba po oblikovanju novih oziroma preoblikovanju obstoječih institucij nove države. Drugi trend pa so bile ekonomske in politične razprave glede učinkovitega vodenja denarne politike. Slabe izkušnje razvitih držav z epizodami visoke inflacije so že v prvi polovici prejšnjega stoletja privedle do idej, da bi morali o denarni politiki odločati na strokovni in ne na politični ravni. Med pionirskimi izvedbenimi koraki sta dogovor med ameriškim finančnim ministrstvom in centralno banko iz leta 1951 ter Načela neodvisnosti nemške centralne banke iz leta 1957. Ta načela predstavljajo temelj tradicije nemške Bundesbanke, ki je ključno vplivala na zasnovo ECB in širšega Evrosistema.

Nadaljevanje cenovne nestabilnosti in izkušnje v 70. in 80. letih prejšnjega stoletja so spodbudile širšo akademsko razpravo. V političnih krogih so ugotovili, da visoka inflacija sproža tudi politično nezadovoljstvo, da je za njeno znižanje potreben koherenten strokovni okvir, in da so ukrepi za njeno znižanje nepriljubljeni zaradi kratkoročnih negativnih posledic. Tako je ob koncu 80. let prejšnjega stoletja dozorel čas za širši pojav dodeljevanja neodvisnosti centralnim bankam.

Čeprav ima torej centralno bančništvo dolgo zgodovino, nekatere centralne banke v naši okolici večstoletno, pa je neodvisnost centralnih bank pri izvajanju strokovnih odločitev precej novejši pojav in vzpostavitev Banke Slovenije kot centralne banke Republike Slovenije pravzaprav sovpada z začetki tega globalnega trenda.

Danes je neodvisnost centralnih bank široko podpirana institucionalna rešitev, ki ima precejšnjo pravno varnost. Sprememba Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki govori o neodvisnosti ECB, bi na primer zahtevala soglasno odločitev. Ima tudi široko podporo strokovne in splošne javnosti, kot kažejo akademske razprave in različna merjenja javnega mnenja.

To dokazujejo tudi podatki: obdobje neodvisnih centralnih bank je namreč obdobje, ki je bilo v pretežni meri zaznamovano s cenovno stabilnostjo. Seveda smo v 25 letih naleteli na številne šoke iz najrazličnejših razlogov, ki so inflacijo nepričakovano potisnili prenizko ali previsoko – enega takšnih šokov beležimo tudi sedaj, vendar nam je s svojimi ukrepi rast cen uspelo vrniti nazaj v okvire, ki so določeni kot optimalni. Ta pa je pomembna za vzdržnost gospodarske rasti in visoke zaposlenosti. 

Neodvisnost centralnih bank se nanaša zlasti na naš mandat: omogoča nam, da denarno politiko vodimo na podlagi naše strokovne presoje.

Neodvisnost centralnih bank je torej ena redkih izjem od splošnega pravila razvitih demokracij, da se večino pomembnih ukrepov sprejema s strani izvoljenih predstavnikov ljudstva. Dodeljevanje neodvisnosti tehnokratskim institucijam ostaja redko, močno zamejeno z jasnim mandatom in razumevanjem, zakaj je potrebna zaščita pred kratkoročnimi političnimi cilji. Zato moramo biti zelo dovzetni za razumevanje našega mandata in hkrati zelo previdni, kako upravljamo z našo neodvisnostjo.

Ob omembi neodvisnosti centralnih bank tudi sicer večinoma najprej pomislimo na ohranjanje naše neodvisnosti pred političnimi vplivi – najprej na osebni ravni, z našo integriteto in zavedanjem našega mandata, da smo strokovnjaki in ne politični odločevalci. V slovenščini imamo pri razlikovanju med »policy« in »politics« še jezikovno omejitev, saj za oboje uporabljamo isto besedo – politika.  Politična neodvisnost pa je relevantna tudi na institucionalni ravni. Po dolgem obdobju nekonvencialne denarne politike z nizkimi in negativnimi obrestnimi merami, z obilno likvidnostjo in ostalimi "inovativnimi" instrumenti in pristopi, je namreč zasuk, ki ga izvajamo zaradi hitrega in močnega povišanja inflacije, velika sprememba za ostale deležnike. Tudi za vlade, ki so se v času pandemije, nato pa še energetskih težav po vojni v Ukrajini močno zadolžile in jim naraščanje obrestnih spreminja računico servisiranja dolga.

S tveganji fiskalne dominance pa je povezana tudi finančna dominanca. Dogodki v zadnjih mesecih v finančnem sektorju so pokazali, da vsi niso pripravljeni na zasuk v denarni politiki. To nas izpostavlja tveganju, da bi zaradi pretirane skrbi za stabilnost na finančnih trgih sprejemali odločitve denarne politike, ki ne bi v celoti zasledovale našega primarnega mandata – to je zagotavljanja stabilnosti cen. Da se lahko temu karseda izognemo, imamo na voljo druge, od denarne politike ločene instrumente za naslavljanje prekomernih odzivov finančnih trgov in večjih likvidnostnih izzivov bank. 

Pomembno se mi zdi, da omenim še en vidik naše neodvisnosti. V zadnjih letih je na splošno politično agendo (»policy« in »politics«) prišlo več globalnih vprašanj. V mislih imam zelo pomembne teme za vse nas, kot so zelena agenda, enakovrednost med spoloma, energetika in še kaj. To so teme, ki bodo pomembno krojile naša življenja, zaradi česar smo lahko vsi motivirani in zainteresirani, da prispevamo k iskanju rešitev. Vendar se moramo hkrati zavedati, da v demokratičnih državah večino pomembnih političnih odločitev sprejemajo izvoljeni predstavniki ljudstva, in da smo centralne banke institucije, ki jim je bil podeljen jasen in omejen mandat. Zato je nujno, da naše poseganje na omenjenih področjih ostane v okvirih našega mandata in brez tveganj, sicer bi lahko vplivalo na spodkopavanje naše neodvisnosti.

Naj zaključim. Izkušnje nekaterih držav, tudi Slovenije, iz obdobja, ko centralne banke niso bile strokovno samostojne institucije, so se prehitro pozabile. Obstoj izgrajene institucije z jasnim mandatom in vsemi prednostmi, ki jih takšna institucija prinaša za nas osebno in celotno družbo, lahko s časom postane preveč samoumeven. Zato je nadvse pomembno, da delujemo v smeri krepitve naše neodvisnosti s tem, da dosegamo naš mandat na ključnih stebrih našega delovanja, da smo pri tem transparentni, podvrženi tudi nadzoru drugih institucij, in da znamo jasno komunicirati, kaj in zakaj počnemo in tudi česa – zopet zaradi našega mandata – ne moremo naslavljati.

Boštjan Vasle
guverner