Neodvisna skupina pravnih strokovnjakov: Predlogi pravnih rešitev odprtih vprašanj po bančni sanaciji leta 2013

V Banki Slovenije smo zavzeli aktivnejšo vlogo pri iskanju rešitev odprtih vprašanj, povezanih s sanacijo bančnega sistema v letu 2013 in posledicah, ki so jih takratne odločitve pristojnih inštitucij imele za udeležence v tem procesu. Zaradi neuspešnih poskusov rešitve odprtih vprašanj namreč še vedno ni zagotovljeno učinkovito sodno varstvo vsem udeležencem v takratnih procesih. Neodvisna skupina zunanjih pravnih strokovnjakov za oblikovanje predlogov rešitev odprtih vprašanj, ki smo jo ustanovili v Banki Slovenije, je zaključila s svojim delom in danes predstavila ključne poudarke poročila.

Skupino sestavljajo prof. dr. Miha Juhart, dr. Miro Prek, prof. dr. André Prüm in g. Franc Testen. V nadaljevanju navajamo njihove zaključke, ki so jih danes že predstavili tudi vodjem poslanskih skupin.

V Banki Slovenije bomo njihove zaključke proučili in z njimi seznanili pristojne inštitucije.

Sklepi in predlogi rešitev skupine neodvisnih pravnih strokovnjakov

Objektivna odgovornost Banke Slovenije ni ključ do rešitve problematike (morebitnih) terjatev nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti do poslovnih bank.

Spreminjanje opredelitve (kvalifikacije) odškodninske odgovornosti Banke Slovenije (od kvalificirane krivdne odgovornosti k objektivni odgovornosti in nazaj) ni ustrezna rešitev, ki bi lahko zadovoljivo rešila probleme bančne sanacije.

1. Člen 350.a ZBan-1 ni primerna podlaga za presojo upravičenja nekdanjih imetnikov do povračila izgube, ki jim je nastala z izbrisom. Tako je mogoče pojasniti, zakaj je Ustavno sodišče razložilo ZBan-1 tako, da določa objektivno odgovornost za morebitne nastale izgube. Objektivno odgovornost je nato uveljavil tudi ZPSVIKOB. Opisani poseg Ustavnega sodišča in sprejetje ZPSVIKOB v bistvu pomenita, da je od prvotne vsebine 350.a člena v povezavi z 223.a členom ZBan-1 ostalo komaj kaj. Natančneje: samo določba, da je (tudi po spremenjenih pogojih) pasivno legitimirana in za plačilo zavezana Banka Slovenije.
   
   Določbe Zakona o bančništvu (350.a ZBan-1) niso bile primerna podlaga za reševanje zahtevkov nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti. Ustavno sodišče jih je nadgradilo z zahtevami po učinkovitem sodnem varstvu, čemur je zakonodajalec sledil s sprejetjem ZPSVIKOB. Odgovornost Banke Slovenije se je spreminjala od krivdne do objektivne, pri čemer se utegne zgoditi, da se bo odgovornost Banke Slovenije (po odločitvi Sodišča EU) spet presojala po merilih krivdne odgovornosti. Zaenkrat je jasno le to, da je v vseh dosedanjih ureditvah za izplačilo nadomestil nekdanjim imetnikom določena Banka Slovenije, ki bo tudi tožena stranka v sodnih postopkih; izredno sporno je vprašanje, ali se Banki Slovenije lahko naloži plačilo nadomestil.

Dosledna rešitev bi bila uvedba povrnitvene sheme, ki bi se financirala iz proračuna.

2. Uveljavitev objektivne odgovornosti je v skladu z razmisleki, na katerih temelji – sicer pozneje sprejeta – Direktiva 2014/59 EU, vendar bi taka ureditev zahtevala, da nadomestilo za navedena prikrajšanja ne bremeni Banke Slovenije. To pomeni, da bi morala biti v predpisu, ki ureja sodno varstvo nekdanjih imetnikov na podlagi takega »350.a člena« (vsaj do morebitne vzpostavitve sheme za financiranje reševanja), kot pasivno legitimirana stranka določena država. V nasprotnem primeru bi šlo (gre) za nedovoljeno monetarno financiranje: Banka Slovenije bi morala poravnati obveznost države.
   
   Veljavna ureditev v EU (BRRD) za podobne primere predvideva reševanje s sredstvi posebnih skladov za reševanje, v katere prispevajo banke. Reševanje bank je bila najprej odgovornost države, nato odgovornost skupnosti bank, nikoli pa odgovornost centralne banke. Obveznost centralne banke, da zagotovi sredstva za reševanje bank, krši prepoved monetarnega financiranja, hkrati pa tudi posega v neodvisni in samostojni položaj centralne banke.
    
3. Glede na obstoječo zakonsko ureditev – pasivna legitimacija Banke Slovenije – se ponuja rešitev z uzakonitvijo regresnega zahtevka Banke Slovenije do Republike Slovenije na podlagi ekskulpacije z izkazovanjem odsotnosti krivde. Ali pa rešitev, ki je še bolj v skladu z naravo pravnega razmerja: državna shema za financiranje reševanja (eventualno z regresnim zahtevkom po načelu krivdne odgovornosti Banke Slovenije).
   
   Če bi Banka Slovenije morala izplačati nadomestila, bi lahko zahtevala vrnitev plačanega od države, če bi dokazala, da ni bila kriva. Bolj neposredna rešitev bi bila vzpostavitev povrnitvene sheme.
    
4. Iz opisane ureditve objektivne odgovornosti Banke Slovenije in možnosti, da nekdanji imetniki oblikujejo le ugotovitvene zahtevke o temelju, ter splošne ureditve ZPP izhaja, da bodo sodišča lahko odredila predložitev vseh potrebnih dokumentov in razkritje podatkov, ki jih bo Banka Slovenije morala predložiti oziroma razkriti. Predloženi dokumenti in razkriti podatki bodo ustrezno varovani, določbe o virtualnih podatkovnih sobah pa za izvrševanje pravic nekdanjih imetnikov niso nujno potrebne.
   
   Že veljavna ureditev omogoča uveljavljanje zahtevkov nekdanjih imetnikov tudi brez posebnih dodatnih ureditev glede dostopa do dokumentov in razkritja informacij.  Banka Slovenije je že omogočila dostop do vseh informacij, ki jih je odvetnik nekdanjega imetnika potreboval za vložitev tožbe.

Povrnitvena shema se zdi edina pravno dovolj sprejemljiva, transparentna, dosledna in učinkovita rešitev.

5. Vzpostavitev povrnitvene sheme za povrnitev prikrajšanj ob upoštevanju izhodišč, ki so se izoblikovala v zakonodaji v nekaterih podobnih primerih prikrajšanj, kjer ni bilo mogoče ali ni bilo smiselno utemeljiti sistema odškodninske odgovornosti, se zdi ena od primernih možnosti za razrešitev vprašanj uveljavljanja zahtevkov nekdanjih imetnikov.
   
   Iz povrnitvene sheme bi se poravnavali vsi pravnomočno prisojeni zneski vseh nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti, pa tudi tisti zneski, za katere bi pristojni organi v predpisanih postopkih ugotovili, da pripadajo nekdanjim imetnikov (tu so mišljene arbitraže, poravnave in druge oblike reševanja sporov, če bo do njih lahko prišlo: pogoj zanje je ustrezna sprememba zakonodaje).
    
6. Omejitev obremenilnih učinkov izvajanja ZPSVIKOB na delovanje Banke Slovenije je mogoče doseči z oddelitvijo reševanja sporov v specializiran oddelek oziroma s prenosom teh nalog z zakonom na drugo ali novo pravno osebo javnega prava, kar je lahko rešitev, ki prispeva k učinkovitejšemu sodelovanju Banke Slovenije v tovrstnih sodnih sporih.
7. Procesni mehanizmi. Določitev izključne krajevne in stvarne pristojnosti enega sodišča, obvezna združitev pravd, spodbuda k vlaganju tožb po skupnem pooblaščencu, enotno sosporništvo, posebne določbe o seznamih strank … ne rešujejo zadovoljivo pravnih in praktičnih problemov, ki jih sodišču in zlasti toženi stranki povzroča pričakovana množičnost tožnikov. Ta problem – v fazi postopka po ugotovitvenih zahtevkih – lahko delno omili sprememba določbe o sosporništvu, tako da se za nekdanje imetnike terjatev istega reda pri posamezni poslovni banki uzakoni pravo enotno sosporništvo. Delovna skupina je ocenila tudi možnost in primernost drugih rešitev tega problema: vzorčni postopek, kolektivna tožba, prenos procesne legitimacije.
   
   Nobena od rešitev ZPSVIKOB, za katere je zakonodajalec menil, da lahko doseže cilj, ki ga je postavilo Ustavno sodišče (učinkovito sodno varstvo), zastavljenega cilja sama po sebi ne bo mogla doseči: potrebni bodo množični, dolgotrajni, zapleteni sodni postopki. Vzorčni postopki so bili že uzakonjeni, prav tako postopki s kolektivnimi tožbami; nekatere možne rešitve (npr. prenos procesne legitimacije, kar pomeni obvezno in zavezujoče zastopanje vseh nekdanjih imetnikov določene kategorije po enem samem zastopniku) pa so izrazito ustavnopravno sporne. Morda bi bila pomembna pridobitev mogoča šele v drugem delu postopkov, če in ko bi do njih prišlo (v prvem delu postopkov bi sodišča ugotovila, da so zahtevni nekdanjih imetnikov utemeljeni, v drugem pa bi določila višino nadomestila).
    
8. Vzorčni postopek. Mogoče je zagovarjati tezo, da že obstoječi ZPSVIKOB ob smiselni uporabi ZPP sodišču omogoča, da izvede vzorčni postopek. Če se izkaže, da določba o obvezni združitvi pravd to onemogoča, bi bil potreben le manjši popravek ZPSVIKOB. Vendar pa bi vzorčni postopek bistveno zmanjšal obremenitev sodišča le v primeru, da bi se končal s popolno ugoditvijo zahtevku. Nasprotno bi bili postopki, ki bi se nadaljevali v prekinjenih zadevah, obremenjeni z istimi problemi, ki jih povzroča množica sporov.
9. Kolektivna tožba. Odškodninske tožbe kvalificiranih upnikov bi se lahko vodile kot kolektivna tožba, vendar je zelo negotovo, do kakšnega zmanjšanja števila postopkov bi taka rešitev pripeljala. Vsekakor bi bila za tako rešitev nujna dopolnitev zakona (ZKolT ali še bolje ZPSVIKOB), ki pa ni ustavno sporna, saj kolektivna tožba ne nadomešča individualnega sodnega varstva, ampak samo dopolnjuje možnosti, sploh če izhajamo iz načela vključenosti. Pri tem se zdi, da je glavni problem oblikovanje reprezentativne organizacije upnikov. Tak način vlaganja odškodninskih tožb bi bil lahko za upnike zanimiv, če bi se določili tudi mehanizmi pozitivne motivacije upnikov, da naj pristopijo k takemu načinu uveljavljanja tožbe.
10. Prenos procesne legitimacije. Predstavlja skoraj popolno rešitev, vendar ne samo zakonodajno zahtevno, temveč tudi ustavno skrajno sporno. Gre za privativen prenos pravice dostopa do sodišča, ki tožnikom odreka pravico do sodnega varstva in bi le stežka prestal ustavnosodno presojo po najstrožjem testu sorazmernosti. Bistvene značilnosti prenosa procesne legitimacije in potrebni ustavnopravni preudarki, ki jih je obravnavalo Evropsko sodišče za človekove pravice v zadevi Lithgow, so morda zanimivi, ker se dotikajo nekaterih vprašanj, ki so lahko relevantna pri morebitni odločitvi za uporabo instituta kolektivne tožbe po načelu vključitve (opt-in) tudi za sporni primer nekdanjih imetnikov.
11. Delovna skupina opozarja na možnost zmanjšanja problema množičnosti sporov v fazi odločanja o (dajatvenih) zahtevkih po višini. Razmisleka vredna je rešitev, da bi o tem odločale upravne enote v upravnem postopku. To bi zagotovilo decentralizacijo in razpršitev bremena velikega števila zahtevkov. Podlage za odločanje po višini so enostavne, tipizirane, poenotenje prakse upravnih enot pa lahko zagotovi uporaba računalniškega programa za izračun višine nadomestil.

Posebej o povrnitveni shemi:

V vseh primerih že delujočih povrnitvenih shem (sojenje brez nepotrebnega odlašanja, delno izbrisani, neupravičeno obsojeni) gre za objektivno odškodninsko odgovornost za nekatere posledice izdanih oblastnih aktov. V vseh primerih zakon določa, da se odškodnine izplačajo v breme države iz državnega proračuna, bodisi iz posebnega sklada v imenu in za račun RS bodisi iz postavke v finančnem načrtu za to določenega organa.

Tudi ZPSVIKOB določa objektivno odgovornost Banke Slovenije za prikrajšanje, ki je nastalo nekdanjim imetnikom. Že ob ugotovljeni protipravnosti v ožjem smislu, torej ne glede na krivdo, mora Banka Slovenije nekdanjim imetnikom povrniti tisto vrednost njihovega premoženja, ki jim je bila dejansko odvzeta: to pa je vrednost, ki bi jim ostala, če izredni ukrep ne bi bil izrečen (torej, če bi banka ne prejela državne pomoči in bi se potencialno ne znašla v stečaju oziroma bi bili v primeru stečaja nekdanji imetniki (vsaj delno) poplačani).

Povrnitvena shema je rešitev, za katero delovna skupina meni, da učinkovito odgovori na prepoved monetarnega financiranja. V dosedanjih razpravah ta možnost ni bila podrobneje razdelana.

Ena od možnih rešitev bi bila, da vire financiranja za delovanje povrnitvene sheme zagotovijo DUTB, Republika Slovenija in Banka Slovenije v skladu s pravili, ki so bila v različnih postopkih že tik pred uskladitvijo.

Glede pristopa k vzpostavitvi in upravljanju povrnitvene sheme so na voljo različne možnosti:

1. predlog rešitve: omejitev obremenilnih učinkov izvajanja ZPSVIKOB na delovanje Banke Slovenije:
   1. Oddelitev v okviru Banke Slovenije (zagotovitev organizacijske in funkcionalne samostojnosti oddelka, ki bi se ukvarjal izključno z vprašanji postopkov nekdanjih imetnikov).
   2. Naloge v zvezi z bančno sanacijo, ki jih zdaj opravlja Banka Slovenije, se z zakonom prenesejo na katero od že delujočih institucij. Z zakonom se uredijo vprašanja tega prenosa.
   3. Z zakonom se ustanovi nova oseba javnega prava, katere izključna naloga je izvedba poplačil, za katera se v sodnih postopkih ali postopkih sporazumnega reševanja sporov ugotovi, da in v kakšni višini jim ta poplačila pripadajo.
2. predlog rešitve: izdelati sistem sporazumnega reševanja zahtevkov in ga ponuditi v razpravo in načelno potrditev deležnikom (upoštevajoč dve veliki skupini upnikov – velike investitorje in majhne vlagatelje in dve kategoriji upravičencev – imetnike obveznic in podobnih pravic in delničarje), nato pa ga sprejeti v obliki zakona oziroma drugih pravnih pravil.